《關(guān)于利用綜合標(biāo)準(zhǔn)依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出的指導(dǎo)意見》解讀材料

一、《指導(dǎo)意見》出臺的背景是什么？

落后產(chǎn)能本質(zhì)是嚴(yán)重浪費(fèi)資源、嚴(yán)重污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件、產(chǎn)品質(zhì)量不合格的生產(chǎn)能力。落后產(chǎn)能的大量存在，不僅使得行業(yè)整體技術(shù)水平低、競爭力差，而且物耗能耗高、污染排放大，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，安全生產(chǎn)條件差，產(chǎn)品質(zhì)量無保障，給人民群眾生命財產(chǎn)安全留下很大隱患。淘汰落后產(chǎn)能是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重要內(nèi)容，是落實(shí)去產(chǎn)能的重要手段，是治理霧霾的迫切需要，也是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和提高國際競爭力的重要途徑。

黨中央、國務(wù)院高度重視淘汰落后產(chǎn)能工作。習(xí)近平總書記指出，堅持市場化、法治化手段，利用環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等手段去產(chǎn)能。李克強(qiáng)總理指出，對環(huán)保、能耗、安全生產(chǎn)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)不合格或淘汰類產(chǎn)能，要依法依規(guī)有序關(guān)停退出。中央經(jīng)濟(jì)工作會議、國務(wù)院常務(wù)會議也對此作出了部署。

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署和中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要指示精神，我部聯(lián)合發(fā)展改革委等15個淘汰落后產(chǎn)能工作部際協(xié)調(diào)小組成員單位出臺了《指導(dǎo)意見》，以鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業(yè)為重點(diǎn)，完善以能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)為主的綜合標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格常態(tài)化執(zhí)法和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，形成多標(biāo)準(zhǔn)、多部門、多渠道協(xié)同推進(jìn)工作格局，建立市場化、法治化淘汰落后產(chǎn)能長效機(jī)制。

二、此次出臺的《指導(dǎo)意見》有哪些新特點(diǎn)？

“十二五”期間，工業(yè)和信息化部會同有關(guān)部門共同努力，認(rèn)真開展淘汰落后產(chǎn)能工作，取得了積極成效。黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的要求，淘汰落后產(chǎn)能原有的一些工作方式方法難以適應(yīng)。工作中法律手段、經(jīng)濟(jì)辦法運(yùn)用不夠充分，市場化、法治化退出機(jī)制不健全；鋼鐵、煤炭等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾尚未根本扭轉(zhuǎn)，仍需淘汰一批落后產(chǎn)能；一些行業(yè)能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等達(dá)不到法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)能，亟需依法依規(guī)予以關(guān)閉淘汰。

按照市場化、法治化的總體要求，《指導(dǎo)意見》在吸收以往工作經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了相關(guān)工作要求，核心是落實(shí)“四法一政策”，即落實(shí)節(jié)約能源法、環(huán)境保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、安全生產(chǎn)法等4部法律和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）（修正）》等產(chǎn)業(yè)政策關(guān)于淘汰落后產(chǎn)能的規(guī)定。歸納起來主要有五個新特點(diǎn)：

一是手段上更加突出依法淘汰。強(qiáng)化法律法規(guī)約束，加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察、環(huán)保執(zhí)法、質(zhì)量監(jiān)督和安全生產(chǎn)監(jiān)管等執(zhí)法檢查。強(qiáng)化強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對能耗、環(huán)保、安全生產(chǎn)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)不合格產(chǎn)品或淘汰類產(chǎn)能，依法依規(guī)關(guān)停退出。

二是方式上更加突出多標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同推進(jìn)。工作方式從“十二五”期間主要以工藝技術(shù)、裝備規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施，轉(zhuǎn)向以能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等多標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同推進(jìn)，更多地發(fā)揮能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)的約束作用。

三是監(jiān)督上更加突出信息公開。不僅要求地方相關(guān)執(zhí)法部門定期公布能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全不達(dá)標(biāo)應(yīng)限期整改的企業(yè)名單，即“黃牌”名單，以及經(jīng)整改后仍不達(dá)標(biāo)、已依法關(guān)閉的企業(yè)名單，即“紅牌”名單，還要求地方工作牽頭部門匯總后，在政府網(wǎng)站公告年度落后產(chǎn)能退出企業(yè)名單、設(shè)備（生產(chǎn)線）和產(chǎn)能情況，主動接受社會監(jiān)督。

四是約束機(jī)制上更加突出信用懲戒。對未按期完成落后產(chǎn)能退出的企業(yè)，將有關(guān)信息納入全國信用信息共享平臺，在“信用中國”網(wǎng)站等平臺公布，并在土地供應(yīng)、資金支持、稅收管理、生產(chǎn)許可、安全許可、債券發(fā)行、融資授信、政府采購、公共工程建設(shè)項(xiàng)目投標(biāo)等方面，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒和信用約束。

五是行業(yè)上更加突出產(chǎn)能過剩和環(huán)境治理重點(diǎn)行業(yè)。集中力量抓好鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等重點(diǎn)行業(yè)。同時又兼顧地方實(shí)際，各地可結(jié)合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，擴(kuò)大行業(yè)范圍。

三、《指導(dǎo)意見》的主要任務(wù)是什么？抓落實(shí)方面有哪些舉措？

《指導(dǎo)意見》從能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)五個方面提出了明確的任務(wù)要求，具體是：嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約能源法、環(huán)境保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、安全生產(chǎn)法等法律法規(guī)，對能源消耗、污染物排放、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)條件達(dá)不到相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)能，由地方相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)依法提出限期整改的要求，對經(jīng)整改仍不達(dá)標(biāo)或不符合法律法規(guī)要求的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)或直接依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，予以關(guān)停、停業(yè)、關(guān)閉或取締。對工藝技術(shù)裝備不符合有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)能，由地方有關(guān)部門督促企業(yè)按要求淘汰。

為抓好任務(wù)落實(shí)，《指導(dǎo)意見》提出組織實(shí)施的具體程序和要求：一是完善工作機(jī)制。發(fā)揮好各地現(xiàn)有淘汰落后產(chǎn)能工作協(xié)調(diào)機(jī)制作用，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。重點(diǎn)是發(fā)揮好工作牽頭部門的職責(zé)和相關(guān)執(zhí)法部門的有關(guān)職責(zé)。二是明確時間節(jié)點(diǎn)。每年3月底前，地方工作牽頭部門制定年度工作方案，報經(jīng)省級人民政府同意后實(shí)施。每年12月底前，地方各相關(guān)部門依法組織企業(yè)按期淘汰落后產(chǎn)能。次年1月底前，各地工作牽頭部門將上年度落后產(chǎn)能退出情況報省級人民政府同意后，報國家有關(guān)部門。三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。各地工作牽頭部門要定期組織相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，對進(jìn)展慢的及時督辦，推動工作任務(wù)按期完成。四是強(qiáng)化信息公開。實(shí)行“紅黃牌”名單制。各地相關(guān)部門要定期公布不達(dá)標(biāo)依法應(yīng)限期整改的企業(yè)名單，即“黃牌”名單，以及經(jīng)整改后仍不達(dá)標(biāo)、已依法關(guān)閉的企業(yè)名單，及“紅牌”名單，廣泛接受社會監(jiān)督。此外，通過加強(qiáng)行業(yè)自律、做好宣傳引導(dǎo)，營造良好環(huán)境。

四、有哪些具體舉措推動和支持企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能？

淘汰落后產(chǎn)能涉及企業(yè)職工安置、資產(chǎn)處置、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型等多方面問題，在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、嚴(yán)格依法依規(guī)推進(jìn)的基礎(chǔ)上，政府要進(jìn)一步完善政策措施，幫助企業(yè)解決實(shí)際困難，形成有利于落后產(chǎn)能退出的政策環(huán)境。

《指導(dǎo)意見》提出了資金扶持、技術(shù)扶持、差別價格等8個方面的政策措施。一是加大資金扶持。充分利用工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎補(bǔ)資金、差別電價加價收入和省級淘汰落后產(chǎn)能專項(xiàng)獎勵資金等，對符合條件的企業(yè)職工安置、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型等予以支持。二是加大技術(shù)扶持。加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和行業(yè)準(zhǔn)入（規(guī)范）管理，通過先進(jìn)適用技術(shù)的推廣，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造升級。三是執(zhí)行價格政策。對鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)能耗、電耗達(dá)不到強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)及淘汰類產(chǎn)能，執(zhí)行差別電價、階梯電價、懲罰性電價和超定額用水累進(jìn)加價等差別化能源資源價格。四是落實(shí)差別化信貸政策。對有效益、有前景，且主動退出低端低效產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能、實(shí)施兼并重組的企業(yè)，加大信貸支持力度。對未按期退出落后產(chǎn)能的企業(yè)，嚴(yán)控新增授信，壓減存量貸款。五是做好職工安置。指導(dǎo)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，依法妥善安置職工。落實(shí)職工安置和社會保障等各項(xiàng)政策。六是盤活土地資源。產(chǎn)能退出后的相關(guān)土地出讓收入，可按規(guī)定通過預(yù)算安排支付產(chǎn)能退出企業(yè)職工安置費(fèi)用。支持退出后的工業(yè)用地用于轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。七是嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。加大節(jié)能監(jiān)察、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)執(zhí)法力度，嚴(yán)格依法處置違法行為。八是強(qiáng)化懲戒約束。對未按期完成落后產(chǎn)能退出的企業(yè)，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒和信用約束。

五、如何做好淘汰落后產(chǎn)能職工安置工作，《指導(dǎo)意見》有哪些具體措施？

淘汰落后產(chǎn)能必然涉及人員安置的問題，需妥善解決，確保社會穩(wěn)定。黨中央、國務(wù)院高度重視，明確要求將職工安置作為去產(chǎn)能工作的重中之重，通過企業(yè)主體作用和社會保障相結(jié)合，多措并舉做好職工安置。2016年以來，有關(guān)部門按照國務(wù)院部署，已陸續(xù)出臺了一系列政策措施。主要有：

做好總體部署。2016年3月，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、人力資源社會保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中職工安置工作促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的通知》，要求各地做到職工安置去向要明確、資金來源要落實(shí)、風(fēng)險防控預(yù)案要完善。尤其是對困難較大的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，要深入排查實(shí)情，制定好職工安置方案和風(fēng)險處置預(yù)案，做到“一企一策、一廠一策、一礦一策”，切實(shí)將促就業(yè)保穩(wěn)定的責(zé)任落到實(shí)處。同時，要加大“雙創(chuàng)”支持力度，加快培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，努力增加就業(yè)機(jī)會。

出臺配套政策。2016年4月，人力資源社會保障部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、民政部、國資委、全國總工會等7個部門，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過程中做好職工安置工作的意見》，提出了職工安置的總體要求，并從多渠道分流安置職工、妥善處理勞動關(guān)系、加強(qiáng)社會保障銜接、強(qiáng)化組織實(shí)施等4個方面，細(xì)化了相關(guān)政策措施。如，明確了職工安置的4個渠道，主要有支持企業(yè)內(nèi)部分流、促進(jìn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)、實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)、運(yùn)用公益崗位托底幫扶等。

《指導(dǎo)意見》對做好淘汰落后產(chǎn)能好職工安置再次進(jìn)行了部署，提出要指導(dǎo)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，依法妥善處理勞動關(guān)系，制定好職工安置方案和風(fēng)險處置預(yù)案；要落實(shí)促進(jìn)自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和幫扶困難人員就業(yè)等各項(xiàng)政策，做好社保關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移，按規(guī)定落實(shí)好社會保障待遇；要加強(qiáng)職業(yè)介紹和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)失業(yè)人員的再就業(yè)能力。

明確資金支持。從已出臺的相關(guān)文件看，主要有4個方面。一是工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎補(bǔ)資金。中央財政結(jié)合地方和中央企業(yè)任務(wù)完成情況、需安置職工人數(shù)、困難程度等因素，對地方和中央企業(yè)進(jìn)行梯級獎補(bǔ)，由地方和中央企業(yè)統(tǒng)籌用于職工安置工作。二是失業(yè)保險基金，主要用于落實(shí)失業(yè)保險待遇和企業(yè)穩(wěn)崗補(bǔ)貼，各地還可以通過提高失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次、加強(qiáng)省內(nèi)調(diào)劑等措施，對任務(wù)重的地區(qū)給予重點(diǎn)支持。三是就業(yè)補(bǔ)助資金，主要用于支持落實(shí)失業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，對化解過剩產(chǎn)能任務(wù)重的地區(qū)可予以傾斜。四是將差別電價加價收入統(tǒng)籌對符合條件的企業(yè)職工安置、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)等予以支持。

六、如何確保落后產(chǎn)能切實(shí)淘汰，不死灰復(fù)燃？

《指導(dǎo)意見》明確了落后產(chǎn)能的退出標(biāo)準(zhǔn)：按照能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全生產(chǎn)等法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，依法關(guān)停、停業(yè)、關(guān)閉、取締的企業(yè)，必須使相應(yīng)產(chǎn)能不再投入生產(chǎn)。按照有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，淘汰相關(guān)工藝技術(shù)裝備，須拆除相應(yīng)主體設(shè)備。具備拆除條件的應(yīng)立即拆除；暫不具備拆除條件的，應(yīng)立即斷水、斷電，拆除動力裝置，封存主體設(shè)備（生產(chǎn)線），企業(yè)向社會公開承諾不再恢復(fù)生產(chǎn)，同時在省級人民政府或省級主管部門網(wǎng)站公告，接受社會監(jiān)督，并限時拆除。

為確保落后產(chǎn)能真正淘汰，不出現(xiàn)死灰復(fù)燃，工作中要落實(shí)好3個責(zé)任：一是落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任。企業(yè)應(yīng)主動按照淘汰落后產(chǎn)能要求關(guān)停、拆除或封存主體設(shè)備，使其不再具備恢復(fù)生產(chǎn)的條件。二是落實(shí)地方政府工作責(zé)任。地方政府對本地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能工作負(fù)總則，應(yīng)切實(shí)按照國家有關(guān)要求將工作落實(shí)到位，做到落后產(chǎn)能真去真退。三是落實(shí)相關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任。相關(guān)部門依據(jù)職責(zé)對淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)實(shí)施監(jiān)管，尤其是要切實(shí)采取斷電、斷水等有效措施，防范已淘汰的落后產(chǎn)能重新啟用。

七、“十二五”期間淘汰落后產(chǎn)能工作做法有哪些，成效如何？

“十二五”期間，按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國發(fā)〔2010〕7號）部署，圍繞國務(wù)院確定的總體要求、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)，工業(yè)和信息化部會同淘汰落后產(chǎn)能工作部際協(xié)調(diào)小組成員單位，建立健全工作機(jī)制，出臺系列政策措施，形成了較為有效的做法。一是制定目標(biāo)任務(wù)下達(dá)、分解任務(wù)和完成任務(wù)公告、省市縣三級驗(yàn)收、部際協(xié)調(diào)小組考核等工作制度，將國務(wù)院確定的目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到位。二是制定發(fā)布淘汰標(biāo)準(zhǔn)、財政獎勵、信貸融資、職工安置等政策，加強(qiáng)用地管理、環(huán)保監(jiān)管、節(jié)能監(jiān)察、電力監(jiān)管、生產(chǎn)許可管理等，完善落后產(chǎn)能退出政策體系。三是發(fā)揮差別電價、懲罰性電價等價格手段作用，利用節(jié)能減排倒逼機(jī)制，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、行政等手段，促使落后產(chǎn)能加快退出。

經(jīng)過有關(guān)方面的共同努力，淘汰落后產(chǎn)能工作取得積極成效，“十二五”目標(biāo)任務(wù)超額完成。電力、煤炭、鋼鐵、有色金屬、建材、輕工、紡織、食品等8大領(lǐng)域21個重點(diǎn)行業(yè)近萬家企業(yè)落后產(chǎn)能淘汰退出，其中累計淘汰電力2892萬千瓦、煤炭5.75億噸、煉鐵9089萬噸、煉鋼9486萬噸、電解鋁205萬噸、水泥（熟料及粉磨能力）6.57億噸、平板玻璃1.69億重量箱。這些落后產(chǎn)能及時淘汰，為地方發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)能和新興產(chǎn)業(yè)，騰出了大量土地、能源、資源、市場空間和環(huán)境容量。